Confedir-Mit-PA

Contratti dirigenziali e rivisitazione di norme di garanzia reciproca.

Rivisitazione delle norme a garanzia della qualità delle prestazioni rese,

ma anche dell’indipendenza e correttezza dell’azione delle amministrazioni pubbliche

nel pieno rispetto degli articoli 97 e 98 della Costituzione.

La privatizzazione del rapporto di lavoro dei dirigenti pubblici, da un lato ha consentito di rendere più flessibile il rapporto stesso, permettendo di costruire strumenti di controllo e verifica delle attività svolte, ma dall’altro ha sottoposto il dirigente ad una valutazione e giudizio da parte di un altro dirigente o del potere politico, determinando un elevatissimo rischio per l’indipendenza e, quindi, la correttezza dell’azione del dirigente e della stessa amministrazione pubblica.

Lo stato giuridico di dirigente statale – figura centrale della dirigenza pubblica – prima della privatizzazione era spesso criticato per la sua rigidità ed incontrollabilità; ma, in realtà, gli strumenti disciplinari necessari sono sempre esistiti e sono stati utilizzati nei casi di violazione delle leggi e dei regolamenti. Al contrario, il fatto di non essere soggetto alle valutazioni personali (per non dire arbitrarie) ha sempre costituito garanzia d’indipendenza della dirigenza pubblica che ha saputo per anni dire di no a pressioni politiche e solleciti interessati da parte di superiori.

Per un dirigente, oggi, è molto difficile sottrarsi a tali pressioni quando chi le esercita è anche il soggetto preposto a stipulare come controparte il proprio contratto individuale.

A conferma dell’anomalia esistente nel sistema, la Sentenza n. 193/2002 della Corte Costituzionale che, in sostanza, osserva come la legge delega n.421/92 che ha dato luogo al decreto legislativo 29/93, non prevedeva per i dirigenti il collocamento a riposo forzato (cioè il licenziamento) per mancato raggiungimento degli obiettivi prestabiliti, ma solo procedure di mobilità e rimozione dalle funzioni con conseguente collocamento a disposizione. L’eventuale collocamento a riposo, introdotto dal legislatore delegato, non poteva comunque prescindere da un precedente passaggio attraverso il periodo di messa “a disposizione”, che costituisce – secondo i principi della delega – una garanzia per il dipendente di essere posto nella possibilità di cercare ed ottenere una diversa utilizzazione, anche in differente posizione di ufficio e di amministrazione.

Il dibattito politico ed istituzionale, dopo l’applicazione della legge 145/02, si è molto intensificato e diversi soggetti anche istituzionali hanno ipotizzato persino la possibilità di una completa inversione di rotta tornando ad uno stato giuridico completamente pubblico con un rapporto di lavoro regolato per legge. Forse questa soluzione non potrà essere adottata, ma sarà indispensabile individuare al più presto gli idonei strumenti regolamentari e contrattuali che pur consentendo di esercitare un azione di verifica dei risultati (efficienza ed efficacia richiesti dalla legge) garantisca l’indipendenza del dirigente ed impedisca situazioni di ricatto o di pressione (imparzialità richiesta dalla Costituzione).

Dobbiamo anche ricordarci che oggi, nella dirigenza, sono comprese moltissime tipologie professionali specifiche, come quelle sanitarie (medici, farmacisti, biologi, eccetera, operanti nel servizio sanitario nazionale) quelle della ricerca (ricercatori e tecnologi degli enti pubblici di ricerca) ed i professionisti dipendenti degli enti pubblici non economici.

Queste categorie, numericamente rilevanti e professionalmente molto qualificate, non svolgono sempre un’azione dirigenziale nei confronti di una struttura o di una unità organica ma sono responsabili comunque di decisioni non solo di natura strettamente professionale ma anche gestionale, decisioni che coinvolgono rapporti con altre strutture della stessa amministrazione o che determinano iniziative di rilevanza esterna da parte della struttura di appartenenza o che implicano investimenti o spese anche molto impegnativi.
In tal senso, la Confedir ha sempre considerato la dirigenza pubblica un’unica grande categoria di dipendenti, dove le diverse specificità professionali e le diverse esigenze delle amministrazioni non incidono sulla dignità della categoria e sulla necessità di assicurare a tutte le componenti le garanzie minime per poter svolgere con dignità, professionalità e responsabilità i compiti assegnati. Per questa ragione, sia a livello normativo che contrattuale, l’impegno costante è quello di uniformare gli istituti normativi ed economici comuni a tutte le categorie, i diritti ed i doveri che derivano dai principi costituzionali e per i quali non esiste ragione per mantenere assurde differenze nell’ambito dei contratti di lavoro oppure in tema, ad esempio, previdenziale.

Particolare attenzione meritano le problematiche riguardanti i dirigenti operanti nel Servizio Sanitario Nazionale.

In tale settore, infatti, la qualità del servizio attuato dalla pubblica amministrazione incide fortemente sulla qualità della vita dei cittadini, essendo legato allo stato della propria salute. La Confedir, tramite le proprie organizzazioni di categoria, ha sempre sostenuto che il corretto funzionamento della Sanità non potesse essere legato a mere leggi di mercato e di bilancio e che i principi dell’articolo 32 della Costituzione, in termini di livelli essenziali di assistenza, dovessero essere sempre rispettati. Per raggiungere tale obiettivo, la Confedir ritiene indispensabile:

riconoscere un finanziamento adeguato al sistema sanità, dedicando almeno il 6,5% del PIL nazionale, con meccanismi perequativi a favore delle regioni meno ricche;
ridurre il potere monocratico del Direttore Generale dell’Azienda, affiancandogli un Consiglio di amministrazione espressione della comunità;
separare gli organi di gestione delle attività sociosanitarie da quelli delle attività specialistiche;
coprire in modo totale le patologie croniche gravemente invalidanti;
definire i rapporti tra servizio sanitario pubblico e quello privato sia convenzionato che non.

E’ di tutta evidenza che gli aspetti generali e politici devono affiancarsi ad una corretta organizzazione e gestione del personale, che deve nascere da una sostanziale revisione dello stato giuridico della dirigenza del ruolo sanitario (ex d.lgs 229/99) finalizzata ad una maggiore stabilità e consapevolezza del proprio ruolo e delle proprie responsabilità.

Appare indispensabile, ad esempio, abolire l’irreversibilità della scelta che i dirigenti effettuano in merito all’esclusività del rapporto di lavoro, garantire i livelli occupazionali e gli organici indispensabili per una corretta gestione dei servizi sanitari. E’ fondamentale, inoltre, intervenire sugli aspetti ordinamentali e contrattuali degli incarichi dirigenziali, modificando le modalità di accesso a quelli di maggiore responsabilità, armonizzandoli con uno sviluppo della carriera che premi le capacità individuali e nel quale gli aspetti gestionali siano separati da quelli professionali, costruendo meccanismi di valutazione obiettivi ed oggettivi di interesse sia della struttura sanitaria sia del dirigente professionista e quindi, in ultima analisi, a garanzia del cittadino-paziente.

E’ sicuramente necessario, infine, chiarire e potenziare il ruolo delle Regioni nella gestione operativa del servizio sanitario, anche per quanto riguarda il loro ruolo nei contratti nazionali di lavoro. Le Regioni devono impegnarsi direttamente a livello nazionale e, soprattutto, a livello regionale per dare omogeneità all’applicazione delle norme sul loro territorio, sostenere concretamente la formazione professionale e la formazione permanente dei dirigenti professionisti della sanità, concertare i processi di riorganizzazione e riconversione delle strutture, individuare i progetti da incentivare in relazione alle specifiche esigenze della popolazione.

Il grave problema dei Funzionari Direttivi e la necessità di rivedere le tipologie dei contratti.

Le riforme o, meglio, gli interventi ordinamentali e le modifiche giuridiche, avvenuti negli ultimi 20 anni hanno fatto sì che la categoria dei funzionari direttivi delle amministrazioni pubbliche venisse di fatto eliminata dall’ordinamento del personale. Tale personale, tuttavia, è sempre stato garanzia di capacità ed efficienza in quanto veniva selezionato tramite concorsi pubblici per partecipare ai quali era necessario possedere il diploma di laurea, partecipava ad appositi corsi di formazione interni e rappresentava il naturale serbatoio dal quale ottenere, sempre tramite concorso pubblico, una classe dirigente professionalmente preparata.

L’urgenza di intervenire per restituire un ruolo funzionale concreto a tale categoria è stato riconosciuto dal Parlamento che ha previsto l’introduzione di un’area contrattuale separata per i funzionari direttivi con la legge 15 luglio 2002 n. 145 (cosi detta legge Frattini).

Tale iniziativa orienta finalmente l’Italia nella direzione dell’Unione Europea dove le categorie professionale sono sindacalmente rappresentate da loro esponenti e non, come ancora avviene nella pubblica amministrazione italiana, dai sindacati numericamente maggioritari in assoluto.

Lo stesso disegno di legge, che modifica anche alcuni aspetti del rapporto di lavoro dei dirigenti statali, prevede di ricondurre nell’ambito delle separate aree contrattuali della dirigenza il rapporto di lavoro dei Ricercatori e Tecnologi degli enti di ricerca (CNR, ISTAT, ecc.) e dei Professionisti dipendenti dalle amministrazioni del parastato.

Questi interventi, tuttavia, evidenziano l’urgente necessità di realizzare un intervento complessivo sulla definizione dei comparti e delle aree di contrattazione che è fondamentale per realizzare contratti collettivi uniformi ed efficaci ma, soprattutto, è fondamentale per l’individuazione dei soggetti sindacali che dovranno rappresentare il personale pubblico.

Infatti, quando con il decreto legislativo 29/93 (cosiddetta privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico) è stato sottoposto a contrattualizzazione anche il rapporto di lavoro dei dirigenti pubblici, non si è considerato che il pubblico impiego non era costituito solo da dirigenti ed impiegati, ma anche da quadri direttivi (come previsto anche dal codice civile), da professionisti e da altre tipologie professionali, i cui contratti di lavoro dovrebbero essere negoziati da loro rappresentanti e non, come avviene oggi, da sindacati estranei a tali professionalità ma considerati rappresentativi solo perché iscrivono la generalità dei lavoratori dipendenti.

La Confedir da sempre chiede una radicale revisione della definizione di comparti ed aree contrattuali affinché i funzionari direttivi possano negoziare il loro contratto che non può essere lo stesso degli impiegati e degli operai, come non lo è quello dei dirigenti. Le ragioni sono addirittura ovvie e risiedono nel fatto che i funzionari direttivi, soprattutto oggi, sono depositari di rilevanti responsabilità in quanto svolgono compiti contigui ed a volte sovrapposti, a quelli dirigenziali. Oltre al naturale ruolo di collaborazione con il dirigente, infatti, sono frequentissimi i casi in cui il funzionario direttivo dirige unità organiche di notevole importanza ed impatto sul cittadino e sulle imprese: basti pensare al caso di moltissimi uffici periferici delle agenzie fiscali, dell’INPS, e di altri enti ed amministrazioni che sono considerati di livello non dirigenziale e sono diretti, quindi, da funzionari direttivi; non solo, il ruolo di vicedirigente da sempre svolto dal funzionario direttivo è oggi riconosciuto e consolidato dalla legge 145/02, che prevede addirittura la possibilità di delegargli formalmente compiti e responsabilità che la legge riserva ordinariamente al dirigente. In altri casi, poi, sempre più frequenti, al funzionario direttivo è richiesto di dirigere un ufficio di natura dirigenziale (magari per cronica carenza di dirigenti), ma è estremamente complesso riconoscergli anche il corrispondente trattamento economico, poichè egli non può accedere al fondo economico riservato alla dirigenza e non può neanche ricevere indennità dirigenziali dal suo contratto in quanto, essendo relativo a personale non dirigente, non ne contempla.

Inoltre, la stessa amministrazione pubblica soffre di una evidente contraddizione funzionale quando il funzionario direttivo opera quale rappresentante dell’Amministrazione nei confronti delle organizzazioni sindacali del comparto; questo avviene sempre negli uffici periferici non dirigenziali – dove il funzionario direttivo è parte pubblica nella contrattazione decentrata – ed avviene spesso anche nelle amministrazioni centrali, quando i funzionari partecipano comunque alla delegazione di parte pubblica. In questi casi il funzionario è lasciato ostaggio dei sindacati di comparto, in quanto nelle trattative si decide, tra l’altro, la ripartizione delle risorse economiche di cui egli stesso è destinatario. Situazione evidentemente estranea al dirigente, che è destinatario di separato contratto di lavoro.

Il contratto separato, dunque, è indispensabile per poter correttamente individuare le responsabilità che i funzionari si assumono in relazione alla loro specifica professionalità e competenza. Ad esempio, quando risulta necessario collaudare l’ascensore di uno stabile, tale atto professionale può essere svolto da un ingegnere del Ministero dei Lavori Pubblici che può essere un dirigente o un funzionario non dirigente, ma può essere svolto anche da un collega della ASL che è sicuramente dirigente, può occuparsene anche un ingegnere dell’ISPESL (ex ENPI) che essendo un Ricercatore o un Tecnologo, era dirigente fino al 1998, quando è stato declassato a quadro direttivo da un accordo quadro ARAN-sindacati, ed ora è tornato ad essere dirigente per mezzo della legge 145/02. Ma se lo stesso incarico è affidato ai Vigili del Fuoco, tale responsabilità potrebbe essere assunta addirittura da un ingegnere di VII livello con uno stipendio di 1300 euro al mese.

D’altro canto, i contratti collettivi nazionali di lavoro sottoscritti dall’ARAN e dalle singole organizzazioni sindacali sono applicati erga omnes, nonostante le notevoli perplessità periodicamente sollevate da diversi organi istituzionali a seguito della mancata applicazione dell’articolo 39 della Costituzione. Tra l’altro, essendo il tasso di sindacalizzazione media dei dipendenti del pubblico impiego inferiore al 45%, (e sarebbe ancora più basso se si scorporassero le doppie e triple deleghe rilasciate dalla stessa persona a sindacati diversi) e considerando che i contratti vengono fondamentalmente negoziati con cgil, cisl e uil che, riunite, hanno il potere di orientare la trattativa, accade che i contratti applicati a tutti i lavoratori sono decisi da sindacati che rappresentano in realtà poco più del 20% dei lavoratori (la metà circa di quel 45%).

Tale applicazione forzosa fa sì che il personale pubblico, ed in particolare i funzionari (che non sono realmente rappresentati dalle organizzazioni sindacali generaliste), non abbia alcuna possibilità di rifiutare il contratto di lavoro che sindacati a lui estranei hanno sottoscritto a suo nome.

Una delle conseguenze più gravi di tale situazione è che, oltre alla mortificazione professionale ed economica delle qualifiche più elevate (in particolare i funzionari direttivi laureati), i contratti collettivi realizzati con i sindacati generalisti prevedono meccanismi di avanzamento pseudo-automatici (non è neanche uno sviluppo di carriera), basati essenzialmente sull’anzianità, a prescindere dal titolo di studio posseduto o da quello richiesto per accedere dall’esterno alla medesima qualifica.

Questi perversi meccanismi, introdotti nei contratti del pubblico impiego negli ultimi anni, sono stati già censurati dalla Corte Costituzionale con la Sentenza n. 1 del 1999 che bocciava i “doppi salti” di livello e la mancata previsione del requisito del titolo di studio e, visto che per aggirare il problema erano stati riconfermati – con una legge in materia finanziaria – analoghi meccanismi per i dipendenti del Ministero delle Finanze, la medesima Corte Costituzionale ha ribadito, con Sentenza n.194 del 9 maggio 2002, l’illegittimità costituzionale dell’articolo 22 della legge 13 maggio 1999 n. 133, che definiva le procedure di riqualificazione professionale del personale dell’amministrazione finanziaria.

La Consulta, in sintesi, precisando che l’inquadramento del pubblico dipendente in una superiore qualifica deve avvenire per pubblico concorso in quanto costituisce una nuova forma di assunzione, ha ritenuto le procedure di riqualificazione illegittime perché:

riservate al solo personale interno;
fondate su un rilievo abnorme dato all’elemento dell’anzianità di servizio;
non prevedenti alcuna prova atta a garantire un effettivo accertamento della professionalità del dipendente.

Per tutte queste ragioni la Confedir ha sempre chiesto con fermezza che i funzionari direttivi, assunti con concorsi per partecipare ai quale era indispensabile il possesso del diploma di laurea, e naturalmente predisposti per accedere – tramite legittimi concorsi – alle qualifiche dirigenziali, potessero essere destinatari di contratti di lavoro negoziati nell’ambito della rappresentatività della dirigenza pubblica ovvero nell’ambito di una loro specifica rappresentanza.

La riforma del Titolo V della Costituzione.

La Legge Costituzionale 3/2001 ha modificato la Costituzione italiana nel senso di riconoscere alle Amministrazioni non statali (Regioni ed enti sub regionali) competenze, in parte esclusive ed in parte concorrenti con lo Stato, in molte materie legislative.

Anche se il confronto politico attuale sta conducendo ad un nuovo intervento in materia, indirizzato ad estendere la riforma costituzionale anche ad altri Titoli della Costituzione, alcune problematiche anche importanti, emerse già con il primo intervento, rimangono assolutamente irrisolte. In particolare, in tema di pubblico impiego, l’attuale articolo 117 della Costituzione (come modificato dalla Legge Costituzionale 3/2001) prevede che lo Stato abbia legislazione esclusiva, tra l’altro, su “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali”, intendendo, con ciò, che l’ordinamento e l’organizzazione degli enti regionali e sub regionali, non essendo compreso tra le materie oggetto di legislazione concorrente, è lasciato alla legislazione esclusiva delle Regioni.

Tale innovazione potrebbe determinare conseguenze dirompenti nel funzionamento delle amministrazioni non statali, comprese quelle del Servizio Sanitario Nazionale, in quanto ciascuna Regione potrebbe legiferare in modo differente da quanto operato dal Parlamento nazionale ed in modo anche differente da altre regioni.

Per assurdo, la stessa privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico potrebbe essere “revocata” nelle amministrazioni regionali, che potrebbero tornare a volere un regime pubblico pieno.

Di fatto, il decreto legislativo 29/93, oggi ricompilato come decreto legislativo 165/01, dovrà essere fatalmente riscritto per intero. Infatti, nella versione attuale, soltanto l’articolo 27 tiene conto dell’autonomia delle Regioni e delle amministrazioni non statali, prevedendo che queste adeguino i loro ordinamenti ai principi dell’articolo 4 (separazione tra potere politico ed amministrativo) e alle disposizioni sulla dirigenza, ma adesso anche gli altri argomenti trattati dal decreto legislativo non potranno che rappresentare un semplice elemento di riferimento, sempre che si tratti di principi di particolare rilevanza.

Da un punto di vista pratico, la potestà legislativa regionale comporta che ogni regione potrebbe costituire una propria ARAN (come hanno già fatto le regioni e le province a Statuto Speciale) e realizzare i propri contratti per quanto riguarda i dipendenti della amministrazione regionale, degli enti locali ed anche della sanità.

Gli organi istituzionali, in realtà, stanno attraversando un momento di transizione e chiarimento interno: la Conferenza dei Presidenti delle Regioni, l’ANCI, l’AUPI ed altri soggetti stanno dando vita ad un approfondito dibattito inerente il ruolo delle istituzioni locali, i tempi di attuazione della riforma costituzionale ed i rapporti con gli organi centrali.

Si deve, tuttavia, ricordare che una diversa interpretazione della suddetta norma costituzionale, evidenzia che la Costituzione prevede comunque che in materia di lavoro (codice civile, previdenza sociale, ecc.) la competenza rimanga alla legislazione nazionale. Da questo punto di vista, considerando che il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici (quasi tutti) è divenuto di natura privatistica nel momento in cui il d.lgs 165/01 ha disposto che i rapporti di lavoro delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dal codice civile, anche il pubblico impiego rientra nella sfera del codice civile, escludendo qualsiasi possibilità di intervento legislativo da parte delle regioni.

Da questo confronto, è auspicabile che emerga un accordo generale, affinché sia evitato un ambiente giuridico e contrattuale non omogeneo per i diversi dipendenti pubblici o, addirittura tra regione e regione. In particolare sembra indispensabile uno strumento di coordinamento (un soggetto istituzionale o un accordo funzionale) che, nel rispetto delle singole autonomie, renda possibile una forma di autocoordinamento tra le diverse regioni e tra le regioni e lo Stato che possa garantire un comune denominatore nel funzionamento delle pubbliche amministrazioni e, quindi, nella qualità minima dei servizi erogati ai cittadini italiani.

Da un punto di vista contrattuale tutto questo si traduce nella necessità di costituire delle shell (accordi quadro o accordi cornice) che definiscano istituti contrattuali minimi, riferiti agli obblighi ed alle garanzie costituzionali, sui quali costruire i contratti collettivi a livello territoriale (ad esempio regionali). Materie in comune potrebbero essere, ad esempio, gli obblighi fondamentali legati alla prestazione professionale fornita ed i diritti comuni quali lo stipendio minimo, le ferie, le assenze per malattia, la tutela della maternità, i principi di conferimento e revoca di incarico, il regime previdenziale, ecc.